Die Musik spielt auf der Hinterbühne

So komplex das Feld, so differenziert gestalten sich auch Fragen des Interessenausgleichs und der Regulierung. Wie in anderen, ähnlich vielschichtigen Verhandlungssystemen besteht ein enormer Kooperations- und Abstimmungsbedarf. Dabei gilt Gesundheitspolitik hierzulande geradezu als Prototyp eines „sektoralen Korporatismus“ (Hornung und Bandelow 2022, siehe Lese- und Webtipps). Darin üben Verbände und Interessengruppen unter anderem über Selbstverwaltungsstrukturen erheblichen Einfluss auf die Formulierung und Umsetzung politischer Entscheidungen aus. Aufgrund der fachlichen Notwendigkeiten – Stichwort evidenzbasierte Medizin – ist das Feld zugleich abhängig von medizinisch-wissenschaftlicher Expertise, von juristischer oder gesundheitsökonomischer Beratung.

Politische Kommunikation bezieht sich häufig auf öffentliche Kommunikation, auf Politikvermittlung oder ein Werbe- und Selbstdarstellungsbemühen der Politik mit und über Medien. Diese unter Legitimationsgesichtspunkten so wichtige Vorderbühne des politischen Wettbewerbs wird im Politikprozess ergänzt durch eine Hinterbühne. Sie bildet als zweite politische Handlungsebene gleichsam den kommunikativen Kern korporatistischer Verhandlungssysteme.

Studien zum Politikfeld und zum Einfluss institutioneller Konstellationen, zu Policy-Netzwerken und zu Entscheidungsoperationen unterstreichen dabei regelmäßig die Bedeutung von Verfahren im Vorfeld politischer Entscheidungen zur Bewältigung konkurrierender Interessen. Für solche Verfahren sind ​­etablierte Kommunikationsstrukturen und wechselseitige Informationsstrukturen als Instrumente politischer Problemverarbeitung umso bedeutender, je differenzierter sich der Sektor darstellt. Genau das gilt ausdrücklich für die Gesundheitspolitik, deren Verhandlungssystem sachlich sowie hinsichtlich der beteiligten Akteure und Anspruchsgruppen eine enorme Komplexität aufweist.

Weit gefasst könnte man also unter informeller Kommunikation in Politikfeldern den Austausch von Informationen, Ideen und Meinungen in einem ungezwungenen, weniger förmlichen und nichtöffentlichen Kontext verstehen. Weniger förmlich ist in mancher Hinsicht durchaus zutreffend. Allerdings haben Arbeiten explizit zu Kommunikation in Politikfeldern (zum Beispiel Kamps 2012, siehe Lese- und Webtipps) gezeigt, dass aus der Sicht der Akteure das Feld ein themen- und situationsabhängiges Netzwerk darstellt, das Strukturen, Regeln und Medienorientierung kennt. Formelle Verfahren wie etwa Anhörungen in den Parlamenten und informelle Kommunikation bilden zusammengenommen den institutionellen Horizont ihres strategischen Vorgehens.

Genau genommen ist allerdings nicht von einem Netzwerk der Gesundheitspolitik zu sprechen. Aus der Perspektive einzelner Akteure, wie beispielsweise eines Verbandes, gibt es eine Beziehungsstruktur, in der jeweils ein individuelles Gefüge über einen längeren Zeitraum aufgebaut und gepflegt wird. Es wird je nach Problemlage unterschiedlich „bespielt“. Das ist ein rekursiver Prozess: Die Beteiligten reflektieren perspektivisch nicht nur das eigene Netzwerk mit seinen Handlungspotenzialen, sondern darüber hinaus das der anderen Akteure. Sie nutzen also die soziale Struktur „Netzwerk“ im Sinne eines handelnden Zusammenwirkens problemkonzentriert. Entsprechend befragt charakterisieren Akteure ihr Beziehungsnetz überwiegend als stabil und geprägt durch langjährige Kontakte. Erst dadurch entstehe die Möglichkeit, Informationen vertraulich zu besprechen und verlässlich einzuordnen – eine wesentliche Funktion des „Networkings“ in einer Umgebung, die gerade in der Gesundheitspolitik unisono als sachlich wie personell hochkomplex wahrgenommen wird.
 
Dabei haben sich unterschiedlich besetzte Hintergrundkreise etabliert, in denen gesundheitspolitische Details debattiert und Meinungen ausgetauscht werden – was der wichtigen, zentralen Informationsfunktion entspricht. Diese Kreise bilden sich einerseits unter sachlichen Gesichtspunkten, etwa zu Pharmafragen, und sind andererseits doch geprägt durch die Profession der Akteure. Journalistinnen und Journalisten betonen die für sie wichtige Periodizität der Veranstaltungen, bei denen sie die relevanten Akteure womöglich sogar wöchentlich treffen. Für sie zählen vor allem exklusive Informationen. Hingegen ist für Politikerinnen und Politiker nicht automatisch der Journalismus mit seiner Publizität interessant, was man in einer „Mediendemokratie“ vielleicht erwartet hätte. Als wichtigen Bezug nennen sie vor allem Kollegen, deren Kontakte sie nach Absprache für eigene Zwecke nutzen und in das eigene Netzwerk integrieren. Wie Interessenvertreter verstehen sie das als persönliches soziales Kapital – als quasi institutionelle Ressource im politischen Prozess.

Innerhalb der Netzwerke trifft man sich regelmäßig anlässlich gesundheitspolitischer Veranstaltungen, Pressekonferenzen, Fachsymposien oder auch Sommerfesten zu informellen Randgesprächen. Diese Treffen spielen eine wichtige Rolle bei der Entstehung und dem Erhalt der Netzwerke, werden aber noch durch Hintergrundgespräche im Rahmen institutionalisierter Personenkreise ergänzt: durch Sachlage geprägte Zirkel beispielsweise auf Einladung eines Ministeriums oder eines journalistischen Fachkreises.
 
Als Voraussetzung für die Stabilität solcher Netzwerke greifen die Akteurinnen und Akteure auf ein geteiltes, professionsübergreifendes Hintergrundwissen zurück, das eine effiziente und erfolgreiche Kommunikation überhaupt erst ermöglicht.
 
Barbara Pfetsch (2003, siehe Lese- und Webtipps) hat treffend von einer „kognitiven Geschäftsgrundlage“ gesprochen. Neben dem Fachwissen gehören dazu beispielsweise Verhaltensnormen – wie Quellenschutz und Sperrfristen – und Erwartungsmuster, wie beispielsweise die Akzeptanz von professionellen Zwängen des Gegenübers. Insofern bildet das Verhandlungssystem selbst einen Referenzrahmen, der in einem sachlich komplexen Politikfeld strategisches Handeln zulässt und „abweichendes Verhalten“ mit Sanktionen belegen kann. Informell meint also nicht regellos. Solch „abweichendes Verhalten“ kann unter anderem das sein, was die Akteure als „unprofessionelles“ Miteinander bewerten: etwa eine willkürliche oder parteipolitisch gefärbte Änderung der Einladungen zu den Hintergrundkreisen.

Neben tatsächlich nichtöffentlichen Kreisen ergeben allerdings Formen der informellen und formellen Kommunikation aus der Sicht der Netzwerkakteure zusammen ein themen- und situationsabhängiges Handlungsgeflecht meist akteursspezifischer Optionen. Der wesentliche Unterschied zwischen den Beteiligten liegt darin, dass medial präsente Akteure ihre Kommunikationsstrategien überwiegend auch medial koppeln, während Fachpolitiker, wissenschaftliche Berater oder Ministerialbeamte, die weniger mediale Aufmerksamkeit bekommen (wollen), interne und institutionelle Prozesse bevorzugen.

Medien besitzen für solche Verhandlungssysteme einen Latenz-Charakter. Sie bilden einen Möglichkeitshorizont, unabhängig davon, ob im Einzelfall tatsächlich eine Berichterstattung erfolgt. Medienferne Politik dürfte eher selten wirklich medien- oder gar journalistenfern sein. Zwar gibt es Fälle „reiner“ Geheimpolitik. Öffentlichkeit bleibt aber klassische Möglichkeitskategorie politischer Verhandlungen: Sie ist jederzeit abrufbar – und wirkt so in solche Verhandlungskonstellationen, die nicht primär im Fokus der aktuellen Medienaufmerksamkeit liegen. Politische Entscheidungsfindung kann aber lange Zeit medienfern verlaufen, sodass die Politikherstellung vorrangig der Eigenlogik des Politischen folgt.

Bei aller Bereitschaft zum internen Informationsaustausch und zur externen Öffentlichkeitsarbeit: Eine absolute, interne oder medial-öffentliche Transparenz käme aus Sicht der Akteure einer totalen Handlungsunfähigkeit gleich. Jede Verhandlung hätte mit unzähligen Interessen zu kämpfen, die eine lange Kette weiterer Verhandlungen anstoßen würden und dadurch die „Legitimität durch Effektivität“ gefährdeten. Ob, wann und in welcher Weise die Medien Einfluss nehmen auf spezifische Entscheidungen im Verhandlungssystem der Gesundheitspolitik, ist also kaum pauschal zu bewerten – auch nicht ihre strategische Instrumentalisierbarkeit.